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      【獻禮二十大】新時代中國創新和完善宏觀調控的歷史考察
      發布時間: 2022-08-24    作者:董瑩    來源:當代中國史研究 2022-07-25
        字體:(     ) 關閉窗口

        針對經濟運行情況進行適時適度的宏觀調控是我國改革開放40多年來成功駕馭經濟發展大局的一項重要經驗。中共十八大以來,伴隨著中國特色社會主義和我國經濟發展進入新時代,以習近平同志為核心的黨中央在綜合分析世界經濟長周期和我國經濟發展新規律的基礎上,根據社會主要矛盾的變化、經濟形勢的需要創新和完善宏觀調控,增強了我國經濟發展的平衡性、協調性、可持續性,保證了我國經濟社會持續健康發展。宏觀經濟領域的各項具體創新,極大地推動了中國特色宏觀調控理論創新??疾煨聲r代以來我國創新和完善宏觀調控的理論與實踐,對于進一步認識理解我國宏觀經濟政策框架、深化對習近平經濟思想的研究具有重要意義。目前有關中共十八大以來我國創新宏觀調控思路、方式、方向、特點等問題的研究,主要是集中在宏觀調控工作的理論內涵和實踐著力點,以及如何更好地創新完善宏觀調控,側重政策分析,對有關問題歷史發展過程的研究不夠充分。本文試從歷史的視角對中共十八大以來黨和政府創新完善宏觀調控的過程進行梳理評述,以探其中的歷史邏輯和理論邏輯。

        宏觀調控目標的調整與區間調控思路的提出

        21世紀以來,我國宏觀經濟在復雜多變、持續低迷的國際經濟形勢中保持了良好態勢,但同時發展不平衡、不協調、不可持續的問題仍然突出,一些矛盾甚至有所加劇,新老問題疊加。到中共十八大召開時,這些矛盾和問題主要表現為:科技創新能力不強,產業結構不合理,農業基礎依然薄弱,資源環境約束加劇,制約科學發展的體制機制障礙較多,深化改革開放和轉變經濟發展方式任務艱巨,等等。

        對此,中共十八大根據我國經濟發展實際,提出實現“經濟持續健康發展”的新要求:“轉變經濟發展方式取得重大進展,在發展平衡性、協調性、可持續性明顯增強的基礎上,實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比二〇一〇年翻一番??萍歼M步對經濟增長的貢獻率大幅上升,進入創新型國家行列。工業化基本實現,信息化水平大幅提升,城鎮化質量明顯提高,農業現代化和社會主義新農村建設成效顯著,區域協調發展機制基本形成。對外開放水平進一步提高,國際競爭力明顯增強?!敝泄彩舜髲娬{要加快轉變經濟發展方式,明確了在增強發展的平衡、協調、可持續性這一基礎上國內生產總值和城鄉居民人均收入增長的硬指標。

        在中共十八大召開前一段時間里,穩增長是我國經濟工作的當務之急。中央認識到,作為一個發展中大國,需要保持一定的經濟增長速度,經濟社會發展、民生改善才有相應的基礎。當然,黨和政府也一貫注意在宏觀經濟政策中統籌處理速度、結構、物價三者之間的關系,既要保持經濟平穩較快發展,又要調整經濟結構,還要管理好通脹預期。即使在國際金融危機沖擊最為嚴重之時,也通過綜合運用多種財政政策和貨幣政策工具,增加政府財政支出、實行結構性減稅等,有意識地把握好政策的取向和重點,增強宏觀政策的前瞻性、有效性。而在宏觀經濟走勢出現變化時,及時對政策力度做出調整,適時退出刺激政策,更加注重政策的統籌兼顧和綜合平衡,促進經濟增長逐漸由政策刺激轉向自主增長。以中共十八大對我國經濟形勢做出的判斷和部署為新的依據,黨和政府持續加強與改善宏觀調控,使轉變經濟發展方式、調整經濟發展結構的政策取向越來越凸顯。

        與以往不同的是,中共十八大不再強調“經濟平穩較快發展”,而是要求“經濟持續健康發展”。這一變化要求在制定經濟增速相關目標時,更加尊重經濟規律,兼顧質量、效益和可持續性,要求經濟增長要在不斷轉變經濟發展方式、不斷優化經濟結構中實現。2012年12月,中共十八大后召開的第一次中央經濟工作會議在部署2013年宏觀調控工作時強調:“增強消費對經濟增長的基礎作用,發揮好投資對經濟增長的關鍵作用”,“要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策,充分發揮逆周期調節和推動結構調整的作用”。此后很長一段時間內,黨和政府都保持了上述的政策組合和實施力度。

        2013年上半年,受出口大幅波動等影響,我國經濟持續下行,中央財政罕見負增長,國際上甚至出現中國經濟可能“硬著陸”的聲音。在經濟下行挑戰增大、各方面對我國經濟增速予以高度關注之時,3月,政府工作報告提出當年我國經濟增長目標為7.5%左右,與上年持平,強調在“保持合理的增長速度”時,“切實按照科學發展觀的要求,引導各方面把工作重心放到加快轉變經濟發展方式和調整經濟結構上,放到提高經濟增長的質量和效益上,推動經濟持續健康發展”。同時強調“保持物價總水平基本穩定”??紤]到當年我國土地、勞動力等要素價格和農產品價格等都存在上漲壓力,主要發達國家實行寬松的貨幣政策并且不斷加碼,我國面臨較大的通貨膨脹壓力,2013年我國居民消費價格漲幅預期目標為3.5%左右,較上年有所上調。政府工作報告專門對此兩項指標做了說明,以回應各方面對相關問題的關切。

        穩定經濟增長關系穩定就業增長,關系社會長治久安,而經濟轉型升級和結構調整將給就業增長帶來新的機遇。對此,2013年3月底,國務院總理李克強在上海召開的部分省市經濟形勢座談會上明確指出:“穩增長,首先要看就業穩不穩,要更加注重向調整結構要就業,特別是要圍繞經濟升級的需求,像‘抓工業上項目’那樣對發展服務業下功夫、出實招,釋放擴大就業潛力?!边@就闡明了穩增長、調結構與惠民生之間的關系,凸顯了大力發展第三產業在當中所起的關鍵性作用。他還強調轉型升級要立足于擴大內需,強調在擴大開放中培育和拓展好國內市場,指出“這是在風云變幻中確保發展能夠不斷持續的重要基礎”。

        經濟形勢的變化表明,我國經濟處在一個必須依靠轉型升級才能實現持續健康發展的階段,僅靠經濟增長指標不能說明經濟發展水平。2013年6月底,習近平總書記在全國組織工作會議上談到考核干部的問題時明確提出:“要改進考核方法手段,既看發展又看基礎,既看顯績又看潛績,把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容,再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了?!边@次重要講話,為從中央到地方的廣大干部樹立起科學的政績導向,幫助各級領導干部拋棄“唯GDP論英雄”的政績觀和發展觀,在政績考核這一關鍵環節給轉變經濟發展方式預留了更多權重,從加強和改善黨對經濟工作領導的角度給經濟發展帶來了新的氣象。在此基礎上,當年年底召開的中央經濟工作會議進一步要求“全面認識持續健康發展和生產總值增長的關系”,明確指出“不能把發展簡單化為增加生產總值”,強調“抓住機遇保持國內生產總值合理增長、推進經濟結構調整,努力實現經濟發展質量和效益得到提高又不會帶來后遺癥的速度”。

        相應地,黨和政府在計劃與實施宏觀調控時,從對國內生產總值增長率的過多關注轉向更加注重統籌兼顧。2013年7月,國務院在廣西召開部分省區經濟形勢座談會,正式提出“區間調控”的新思路。李克強在會議上明確指出:“宏觀調控要立足當前、著眼長遠,使經濟運行處于合理區間?!薄昂侠韰^間”的范圍即“經濟增長率、就業水平等不滑出‘下限’,物價漲幅等不超出‘上限’”。他強調:“在這樣一個合理區間內,要著力調結構、促改革,推動經濟轉型升級”,“與此相適應,要形成合理的宏觀調控政策框架,針對經濟走勢的不同情況,把調結構、促改革與穩增長、保就業或控通脹、防風險的政策有機結合起來”。

        “區間調控”的思路破解了以往用固定指標衡量經濟狀況可能帶來的片面性問題,很好地兼顧了穩增長、保就業、穩物價的目標。根據這一思路,只要相關指標處在上、下限范圍之內,經濟運行就處在合理區間,就要繼續集中精力、毫不放松抓轉方式、調結構、促改革。對此,李克強在2014年主持經濟形勢專家座談會時明確指出:“只要我們的發展有就業、增收入,有質量、提效益,節能環保,沒有水分、實實在在,增速比7.5%高一點或低一點,都是可以接受的?!边@就為經濟轉型升級和結構調整留出了足夠的政策發揮空間,有利于在宏觀調控指標的設定上真正實現對速度、結構與物價三者關系的統籌處理,對于落實“不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄”的價值導向、克服“速度情結”、引導全社會注重對經濟社會效益的綜合考量具有重要意義。

        在實踐中,黨和政府保持戰略定力,沉著應對當時的市場短期波動、經濟下行挑戰,堅持不采取短期刺激政策,不擴大赤字、不超發貨幣,堅持采用積極的財政政策和穩健的貨幣政策,保障了經濟運行不滑出合理區間,保持了總量政策的穩定。同時,由于保持了我國宏觀政策的基本取向不動搖,市場吃到了“定心丸”,有利于增強市場信心、穩定社會預期。這些為以后繼續應對經濟波動積累了成功經驗。

        宏觀調控思路方式的繼續創新和實施

        僅有“區間調控”思路,尚不能直接解決增長動力不足和下行壓力加大的問題。在“區間調控”思路給我國經濟轉方式、調結構留出的彈性區間里,黨和政府堅持目標導向和問題導向,著眼長遠,繼續以創新的宏觀調控思路和方式、以豐富的政策儲備,完善宏觀調控的框架體系。

        從當時我國的資源配置模式和宏觀調控的方式來看,以往采用的全面刺激政策出現了明顯的邊際效應遞減,總供求關系發生新的變化,這對宏觀調控提出新要求。2014年7月,習近平在主持召開經濟形勢專家座談會時強調:“轉方式、調結構是民心所向、大勢所趨”,“要本著對歷史負責、對人民負責的態度,準確把握改革發展穩定的平衡點,準確把握近期目標和長期發展的平衡點,準確把握改革發展的著力點,準確把握經濟社會發展和改善人民生活的結合點,在轉方式、調結構、保民生、推動可持續發展方面不斷取得實實在在的成效”。習近平所強調的改革發展穩定、近期目標和長期發展、經濟社會發展和改善人民生活,是這一時期宏觀調控所要統籌兼顧的重要方面,而他所要求準確把握的“平衡點”“著力點”“結合點”,正是破解多重矛盾問題的關鍵環節。

        2014年7月15日,國務院召開的經濟形勢專家座談會正式提出“定向調控”。對于“定向調控”,李克強在會上解釋為:“在調控上不搞‘大水漫灌’,而是抓住重點領域和關鍵環節,更多依靠改革的辦法,更多運用市場的力量,有針對性地實施‘噴灌’、‘滴灌’”??梢姟岸ㄏ蛘{控”的核心是提高宏觀調控的針對性,進一步聚焦重點領域和關鍵環節,拿出更加有力有效、一舉多得的政策辦法。這次會議明確了“定向調控”的三個政策重點:一是“激發市場活力和社會創造力”,增強發展內生動力;二是“增加公共產品有效供給”,發揮既改善民生又增加就業,還有效優化發展硬環境“一石多鳥”的作用;三是“支持實體經濟做強”,為經濟持續健康發展提供有力支撐。換言之就是“激活力、補短板、強實體”。

        著力“激活力、補短板、強實體”,抓住了當時我國發展中的突出矛盾問題?;仡?014年,我國經濟下行壓力繼續增加,結構調整顯現陣痛,企業生產經營困難。黨和政府繼續實行定向減稅、普遍性降費,對小微企業加大稅收優惠;通過定向降準、再貸款等措施,加大對小微企業、“三農”等經濟社會發展薄弱環節的支持力度。聚焦靶心、定向施策、精準發力的結果是擴大了市場需求,增加了有效供給,既實現了經濟運行在合理區間,也使經濟結構調整出現了積極變化。

        2015年7月,國務院召開部分?。▍^)政府主要負責人經濟形勢座談會。會議更加關注宏觀調控的時間性和精確性,提出“靈活施策,針對形勢變化精準發力”的要求。在繼續強調“區間調控”和“定向調控”的基礎上,會議提出“相機實施預調微調”的思路,實際上形成了“相機調控”和“精準調控”理念。10月,中共十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出“相機調控”和“精準調控”,指出要“完善宏觀調控,采取相機調控、精準調控措施,適時預調微調,更加注重擴大就業、穩定物價、調整結構、提高效益、防控風險、保護環境”。

        “相機調控”和“精準調控”特別注重對調控節奏與力度的把握,是根據變化著的市場形勢和市場主體需要,及時完善政策、精準預調微調、引導市場形成穩定預期的重要調控方式。實際上,黨和政府一直比較重視通過保持政策的連續性與穩定性來穩定市場主體的預期,要求改善與市場的溝通,增強調控的可預期性和透明度。在此基礎上,又不斷加強對社會心理的重視和預判、對市場行為和預期的引導,2014年中央經濟工作會議曾提出“更加注重市場和消費心理分析,更加注重引導社會預期”,2015年中央經濟工作會議繼續強調“更加注重引導市場行為和社會心理預期”,“善于把握消費和投資行為背后的市場預期和社會心理,考慮市場主體行為特點,增強政策透明度和可預期性”。2018年后,在中美經貿關系驟然緊張之時,面對經濟發展形勢的波動,黨和政府更加注重精準把握宏觀調控的度,主動預調微調,及時對社會關切做出回應,有針對性地、主動引導市場預期,對于穩定經濟走勢、抵御風險挑戰起到了積極效果。

        在一系列宏觀調控方式創新的基礎上,2016年3月出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》對一段時間以來我國宏觀調控新的思路和方式做了比較完整的概括,即“在區間調控的基礎上加強定向調控、相機調控,采取精準調控措施,適時預調微調”;強調“健全宏觀調控體系,創新宏觀調控方式,增強宏觀政策協同性,更加注重擴大就業、穩定物價、調整結構、提高效益、防控風險、保護環境,更加注重引導市場行為和社會預期,為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境”。

        為了更好運用多種宏觀調控方式,黨和政府還提出加強經濟監測預測預警,提高國際國內形勢分析研判水平,強化對重大問題研究和政策儲備,完善政策分析評估及調整機制等。

        供給側結構性改革主線貫穿宏觀調控全過程

        針對中共十八大后我國經濟發展階段性特征的深刻變化,2013年12月,習近平在中央經濟工作會議上提出“新常態”,并在隨后一段時間內對經濟發展進入新常態做出集中闡釋。2014年底召開的中央經濟工作會議上,習近平在分析我國經濟發展進入新常態發生的重要趨勢性變化后明確指出:“我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化”,“我國經濟發展進入新常態后,增長速度正從百分之十左右的高速增長轉向百分之七左右的中高速增長,經濟發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長,經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并舉的深度調整,經濟發展動力正從傳統增長點轉向新的增長點”。一段時期里,認識新常態,適應新常態,引領新常態,成為我國經濟發展與進一步創新和完善宏觀調控的大邏輯。

        認識、適應、引領經濟發展新常態,要求實現多方面工作重點的轉變,這其中就涉及市場經濟內在關系的兩個基本方面——供給和需求。經過一系列調研論證,中央明確認識到:“當前制約我國經濟發展的因素,有周期性、總量性的,但主要是結構性的”,“矛盾的主要方面在供給側,主要表現在供給結構不能適應需求結構的變化”。面對我國經濟發展主要矛盾的改變,為了從根本上解決經濟長遠發展問題,必須采取更大力度的舉措,改善供給側經濟結構的問題,以供給的創新帶動需求的擴大。

        2015年11月,習近平在中央財經領導小組第十一次會議上指出,要在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側結構性改革。1個月后,中央經濟工作會議強調“:穩定經濟增長,要更加注重供給側結構性改革”,“實行宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的總體思路”。2016年4月,國務院召開的部分?。ㄊ校┱饕撠熑私洕蝿葑剷矎娬{“要擴大積極因素,保持經濟運行在合理區間,必須持續推進結構性改革尤其是供給側結構性改革”。推進供給側結構性改革成為實現宏觀調控預期目標的一個至關重要的途徑。

        針對一些傳統行業產能嚴重過剩、部分城市房地產庫存積壓、企業杠桿率高企、實體經濟成本高、部分領域短板明顯等供給側存在的突出問題,供給側結構性改革的主要任務首先是去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板,即“三去一降一補”。黨和政府統一部署各地各部門以鋼鐵、煤炭行業為重點,依法依規引導環保、能耗、質量、安全、技術等不達標的過剩產能有序退出,提高資源配置效率,推動傳統行業轉型升級;指導各地因城因地施策,積極探索把房地產去庫存和促進人口城鎮化結合起來的辦法,鼓勵引導農民工進城購房、提高棚改貨幣化安置比例、積極發展住房租賃市場,推動消化房地產庫存;部署采取推動企業兼并重組、發展直接融資、實施市場化法治化債轉股等措施,積極穩妥降低企業杠桿率;連續出臺減稅降費、降低“五險一金”繳費比例、下調用電價格等舉措,幫助企業降低制度性交易成本、人工成本和用能成本,緩解經營困難;著力推動在脫貧攻堅、交通運輸、水利、能源等公共產品和服務領域保持有效投資力度。

        在中央和地方的堅定決心與有力舉措下,供給側結構性改革開局良好、穩步推進。鋼鐵、煤炭、水泥等傳統行業止損回升,同時“騰籠換鳥”為新興產業成長騰出了資源空間。房地產市場運行趨向平穩,工業企業資產負債率降低,市場主體的成本負擔減輕,重點領域的中長期供給能力得到提升。

        為鞏固“三去一降一補”取得的初步成果,從2017年底開始,黨和政府以“破”“立”“降”為重點將供給側結構性改革繼續推向深入:繼續大力破除無效供給,加快“僵尸企業”出清;大力培育新動能,強化科技創新;繼續大力降低實體經濟成本?!叭ヒ唤狄谎a”和“破、立、降”等政策舉措,抓住了我國經濟供給側結構性矛盾的要害,取得了較大成效。同時,去杠桿和補短板工作也沒有放松。2018年,黨和政府以結構性去杠桿為基本思路打響防范化解重大風險攻堅戰,通過積極化解影子銀行風險、穩妥處置各類高風險金融機構風險、全面清理整頓金融秩序、深化金融改革開放等強有力措施,牢牢守住了不發生系統性金融風險的底線。黨和政府還部署各地各部門聚焦基礎設施重點領域,積極加強重大項目儲備,加快推進項目開工,推動在建項目順利建成,并完善地方政府專項債券制度,加大金融支持,調動民間投資積極性,規范有序推進政府和社會資本合作(PPP)項目。從2019年起,我國去產能工作全面轉入結構性去產能、系統性優產能的新階段。

        在大力推進供給側結構性改革的實踐中,黨和政府進一步加深了對包括宏觀調控在內有關問題的規律性認識。2017年12月,習近平在中央經濟工作會議上指出,要“堅持適應我國經濟發展主要矛盾變化完善宏觀調控”,“抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,及時調整宏觀調控思路,把推進供給側結構性改革作為經濟工作的主線”。這次會議還著重闡述了我國經濟進入新時代后,由高速增長階段轉向高質量發展階段的重大判斷,強調“推動高質量發展是我們當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求,必須加快形成推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核,創建和完善制度環境,推動我國經濟在實現高質量發展上不斷取得新進展”。

        以推進供給側結構性改革為重要內容的宏觀政策,使我國頂住了經濟下行壓力,避免了“硬著陸”風險,在保持中高速增長的同時實現了結構優化,將我國供需關系的動態平衡推向了更高層次,不斷鞏固和發展了經濟長期向好的基本面。因此,2019年12月,中央經濟工作會議提煉總結經濟工作中形成的新的重要認識時再次強調,必須“把供給側結構性改革主線貫穿于宏觀調控全過程”。

        寓改革于宏觀調控之中

        在積極采用財政政策、貨幣政策、產業政策等穩增長、控物價、調結構的同時,黨和政府也在持續著力革除影響經濟發展的體制機制問題。隨著我國社會主義市場經濟實踐的發展,進一步理順政府和市場的關系,是改革完善社會主義市場經濟體制的關鍵。而理順這一關系的一個重要舉措,就是創新和完善宏觀調控。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“科學的宏觀調控,有效的政府治理,是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求?!睋Q言之,要完善社會主義市場經濟體制,就要處理好宏觀調控與市場調節的關系。

        為此,黨和政府十分注重統籌改革與調控的關系,將“促改革”與“穩增長”“調結構”一并作為宏觀調控的目標,并將“促改革”調整到比“調結構”更為優先的位置。對于“促改革”在三者當中所起的作用,李克強曾在2013年國務院召開的部分省區經濟形勢座談會上指出:“通過改革破除體制機制障礙,則可為穩增長和調結構注入新的動力”。2014年,李克強在經濟形勢專家會上繼續強調:“發展到了這個階段,光有資金投入是不行的,體制機制也是重要的‘資本’和紅利。通過深化改革搞活體制機制,將產生巨大的能量,有力推動中國經濟行穩致遠?!?013年底,中央經濟工作會議在部署2014年經濟工作時強調:“無論是實施積極財政政策和穩健貨幣政策,還是其他各項政策,都要同全面深化改革緊密結合”,要求“用改革的精神、思路、辦法來改善宏觀調控,寓改革于調控之中”。

        實現改革目標,要求宏觀調控更加尊重市場規律,界定更加合理的調控邊界,切實解決政府伸手過長的問題。一個重要的舉措是持續推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革。2013年,新一屆政府開門第一件大事就是“加快轉變職能、簡政放權”。為了從制度上減少對市場的過多干預,黨和政府改革行政審批制度、改革投融資體制、改革工商登記制度等,積極給市場主體松綁。

        從2013年起,國務院各部門開始調整1700多項行政審批事項,逐步減少投資項目審批、生產經營活動審批、資質資格許可、行政事業性收費。這一年分批取消和下放了416項行政審批等事項,修訂了政府核準的投資項目目錄。到五年后政府換屆之際,國務院部門行政審批事項削減44%,非行政許可審批徹底終結,中央政府層面核準的企業投資項目減少90%,行政審批中介服務事項壓減74%,職業資格許可和認定大幅減少。中央政府定價項目縮減80%,地方政府定價項目縮減50%以上。

        2014年3月,注冊資本登記制度改革全面實施,拉開了全國工商登記制度改革的序幕。改革將注冊資本由實繳登記改為認繳登記、取消了注冊資本最低限額,放寬了注冊資本的登記條件。6月,國務院又部署清理壓縮工商登記前置審批事項,將其中大多數事項改為后置審批,即“由先證后照改為先照后證”,縮短企業注冊登記所需時間。改革一經實施,效果立竿見影。一年后,全國新登記注冊市場主體同比增長17.67%,其中企業增長48.87%,平均每天新登記注冊企業1.04萬戶。

        此后,行政審批制度改革和工商登記制度改革進一步深化。實行市場準入負面清單制度,允許各類市場主體依法平等進入清單以外的行業、領域、業務,使行政審批范圍進一步壓縮。為了破解“準入不準營”難題,向全國推行“證照分離”改革,對涉企經營許可事項直接取消審批,或由審批改為備案,突出“照后減證”,為更多新企業順利開辦和發展壯大提供了便利。

        黨和政府在把該放給市場的放足放到位的同時,也注重把該管的管好管到位,加強對取消下放審批事項的事中事后監管。在中央統一部署下,2014年起,企業年報公示制度開始實行。兩年后,國家企業信用信息公示系統正式上線運行,向全社會公示市場主體的注冊登記、行政許可、行政處罰、年度報告、抽查結果、經營異常名錄等信息。這一市場監管方式的改進和創新,增強了企業的自覺守法守信意識,為信用監管奠定了良好基礎。對日常監管,國務院于2015年開始部署市場監管領域各部門推行“雙隨機、一公開”監管,2019年在市場監管領域全面推行。監管對違法者“利劍高懸”、對守法者“無事不擾”,在降低監管成本的同時顯著提升了監管效能。

        此外,黨和政府還加快建設服務型政府,提升對企業生產經營和投資的政務服務水平,便利群眾辦事創業,實現“一站式”受理、“全流程”服務,推廣“不見面審批”等典型經驗和做法,統籌服務資源、強化部門協調,群眾和企業必須到現場辦理的事項力爭“只進一扇門”“最多跑一次”,優化了營商環境,增添了市場主體活力,改善了政務服務窗口面貌。

        在宏觀調控改革實踐不斷深入和認識逐步深化的基礎上,2015年黨和政府明確指出“簡政放權、放管結合、優化服務協同推進”是當前和今后一個時期“深化行政體制改革、轉變政府職能總的要求”。2019年10月,國務院頒布《優化營商環境條例》,把近年來“放管服”改革中行之有效的經驗做法上升為法規。在各方持續努力下,“放管服”改革成效超過預期,有力破除了制約創新創業的許多不合理束縛,使我國營商環境顯著優化,全社會投資興業熱情上揚,企業活力和社會創造力得到積極釋放。

        宏觀經濟治理體系的提出與新時代宏觀調控的主要特點

        隨著思路、方式、方向等的不斷創新和完善,我國宏觀調控逐漸豐富了政策儲備,充實了政策框架,同時也推動宏觀調控的內涵跟隨理論和實踐的進步不斷拓展。

        2013年11月,中共十八屆三中全會明確宏觀調控的主要任務“是保持經濟總量平衡,促進重大經濟結構協調和生產力布局優化,減緩經濟周期波動影響,防范區域性、系統性風險,穩定市場預期,實現經濟持續健康發展”。全會還對宏觀調控的內涵和方式做出界定,要求“健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系”,強調“加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合”。2016年3月,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》拓展了相關內容,其中提出“依據國家中長期發展規劃目標和總供求格局實施宏觀調控”,“完善以財政政策、貨幣政策為主,產業政策、區域政策、投資政策、消費政策、價格政策協調配合的政策體系,增強財政貨幣政策協調性”,增加了對區域政策、投資政策、消費政策等政策手段的強調,拓寬了宏觀調控體系的概念范疇。

        2020年5月,中共中央、國務院印發的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出:要“完善宏觀經濟治理體制”,“進一步提高宏觀經濟治理能力”,首次使用“宏觀經濟治理”的概念。10月,中共十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出:“健全以國家發展規劃為戰略導向,以財政政策和貨幣政策為主要手段,就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策緊密配合,目標優化、分工合理、高效協同的宏觀經濟治理體系。完善宏觀經濟政策制定和執行機制,重視預期管理,提高調控的科學性”。這就對宏觀調控在理論上作了新的發展,以對“宏觀經濟治理體系”的規劃取代了對“宏觀調控”的規劃,是宏觀調控概念的一個新突破。

        對于宏觀經濟從“調控”到“治理體系”,培育、發展、統籌協調的意蘊不斷增加,這是新時代以來黨和政府對宏觀調控的一系列創新和完善在理論、理念上的重要體現。

        此后,由于受全球新冠肺炎疫情影響,國內經濟恢復不穩固不均衡、出現新的下行壓力。中共中央判斷我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力,因此更加注重運用系統思維強化宏觀經濟治理,強調構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,同時在穩字上下功夫,繼續創新宏觀調控思路。

        2021年7月,中共中央政治局會議分析經濟形勢、部署下半年經濟工作時提出跨周期調節,指出“要做好宏觀政策跨周期調節,保持宏觀政策連續性、穩定性、可持續性”。12月,中央經濟工作會議進一步強調“跨周期和逆周期宏觀調控政策要有機結合”。與傳統的“逆周期調節”相比,“跨周期調節”不局限于對短期經濟波動的應對,注重從中長期視角判斷經濟運行形勢,增強政策的前瞻性,防止宏觀政策反復變化,使宏觀政策更加平穩,穩定合理預期。采用“逆周期調節+跨周期調節”的新思路,有利于更好地平衡經濟增長、金融風險、經濟結構等多個目標之間的關系,穩定的政策和預期也更加有助于加快構建新發展格局。

        回顧總結新時代以來我國創新和完善宏觀調控的過程,其特征主要是:

        第一,總量調節和結構優化、需求管理和供給管理并舉。從傳統的宏觀調控理論來看,宏觀調控主要側重需求管理,管總量調節的問題。這是因為,西方國家脫胎于凱恩斯主義的宏觀調控出現于市場經濟比較成熟的階段,其生產要素、金融市場、社會信用體系等相對健全,宏觀調控體系具有比較扎實的微觀基礎,需求管理、總量調節能夠滿足調控需求。而我國社會主義市場經濟在發展成熟過程中,適逢經濟發展“三期疊加”,經濟增速放緩,動能轉換正在進行,產業結構、區域結構等經濟結構性矛盾突出,加上國際金融危機后大規模刺激政策不可避免地帶來新的比例失調問題,只采取需求管理、總量調節的措施不能實現調結構的目的,且長期來看也難以保持穩增長。因此,黨和政府不僅運用“區間調控”思路進行總量調節,還采用“定向調控”的辦法加強結構性調控,尤其是通過持續推進供給側結構性改革,形成既穩增長又調結構的政策合力,挖掘經濟增長的內生動力,有效改善供給,提高經濟增長的質量效益。

        第二,調控與改革相結合。經濟體制改革在我國已實施多年,改革逐漸駛入深水區、進入攻堅期,如不及時推行進一步觸及經濟體制核心問題的改革、理順政府和市場的關系,難以從根本上解決那些影響我國社會主義市場經濟持續健康發展的問題。中共十八屆三中全會重新定位政府和市場的關系,將市場在資源配置中的“基礎性作用”改為“決定性作用”,提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的重大理論觀點。這是改革開放后黨深化對中國特色社會主義建設規律認識的重大突破,引領我國社會主義市場經濟進入一個新的階段。以改革的思路改善宏觀調控,需要辯證思維。對此,黨和政府不是簡單強化宏觀調控的力度范圍,而是通過改革堅定做減法,減少行政對市場的直接干預,讓“越位”的“歸位”,同時讓“缺位”的“到位”,更好地考量和把握住了宏觀調控的度,激發了經濟活力。

        第三,短期效益和中長期效益兼顧。傳統宏觀調控框架專注短期經濟運行,著眼于熨平經濟周期,側重關注價格水平而比較忽視結構、制度等問題。結構調整和制度改革是釋放經濟增長潛力的重要因素,而經濟增長潛力影響著經濟增長的中長期趨勢。新時代黨和政府采用定向調控、實施供給側結構性改革、破除舊體制機制束縛、加強跨周期調節政策設計等,都是著眼中長期、增強經濟發展后勁的重要舉措,突破了宏觀調控只看短期經濟運行的框架。通過兼顧穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等目標實施宏觀調控,更多解決結構失調、體制僵化等問題,我國宏觀經濟在總量表現較為平穩的同時,實現轉型升級,發展更可持續。

        新時代中國創新和完善宏觀調控的過程,是黨和政府準確認識中國經濟運行情況、科學把握中國特色社會主義經濟發展規律、主動運用系統思維和辯證思維統籌處理經濟發展中一系列重要矛盾關系的過程。面對世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情相互疊加的復雜局面,我國經濟發展環境的復雜性、嚴峻性、不確定性仍在上升,穩增長、穩就業、穩物價也面臨新的挑戰。新形勢下,要更加堅持以習近平經濟思想為指導,繼續在準確識變、科學應變、主動求變中創新和完善宏觀經濟治理,堅持穩中求進,堅定不移推動高質量發展。

       ?。圩髡吆喗椋荻?,博士研究生,北京師范大學歷史學院;助理研究員,中共中央黨史和文獻研究院。

        本文發表在《當代中國史研究》2022年第4期,注釋從略,引用請參考原文。

        1. 近年來中國宏觀調控和經濟政策的特征分析
        2. 20世紀90年代末我國從供需兩側治理經濟下行的經驗啟示
        3. 經濟新常態下的中國發展方案
        4. 供給側結構性改革的科學內涵和實踐要求
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        6. 李揚 武力:從全面建設小康社會到全面建成小康社會
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